VfM(Value For Money)은 말 그대로 금액 대비의 가치를 의미한다. 우리나라에서는 ‘민자사업을 위한 적격성 조사’라고도 한다. 이 조사 결과를 통해서 해당 사업을 정부 재정사업(Traditional Procurement Method)으로 할지 아니면 PPP와 같은 민간 자본을 이용한 사업으로 할 것인지를 결정하게 된다.
본 내용은 KDI 공공투자관리센터에서 만든 타당성 분석과 적격성조사 세부 요령에도 명시돼 있는데, 본 지에서는 캐나다 수도 오타와와 토론토가 속해있는 Ontario주의 공사인 Ontario Infrastructure에서 만든 VfM 자료를 바탕으로 설명해 보고자 한다.
먼저 앞서 언급한대로 VfM은 PPP 조달방식을 결정하는 단계이므로, PPP 방식을 이용했을 경우 정부 재정사업 때보다 더 낫다는 결론을 위한 기준점이 필요하다. 이를 PSC (Public Sector Comparator)라고 하며 우리나라에서는 ‘정부실행대안’ 이라고 한다. 이에 대응해 PPP 방식을 적용했을때의 사업비를 호주에서는 AFP (Alternative Financing and Procurement), 우리나라에서는 PFI (Private Finance Initiative) 혹은 ‘민간투자대안’ 이라고 한다.
PSC와 AFP를 비교한 결과 값이 위쪽의 그림과 같이 AFP가 더 작게 도출 되면 해당 사업은 PPP로 적용하는 것이 더 합리적이라는 뜻이고 이때 VfM은 $176 - $161 = $15 라고 하든지 아니면 ($15 / $176) = 9% 라고 표현할 수 있다.
이 VfM의 조사는 세 번에 걸쳐 진행하는 것이 바람직하다. 1차적으로 현재 우리나라에서 하는 것 같이 PPP로 할 것인지를 결정(Procurement decision)하는 단계다. 이 단계를 통해 VfM가 긍정적으로 도출되면 정부고시 사업이 되고 RFP (Request for Proposal)를 작성/배포한다. 2단계는 입찰 단계를 거쳐 우선협상 대상자를 선정하고 계약하기 직전에 최종적으로 정리된 금액을 기준으로 VfM를 점검하는 것이다. 당초 정부가 예상한 VfM가 유지되는지 또는 변경됐는지를 확인한다. 마지막으로 장기의 계약 기간 종료 후 사업이 계약시에 추정했던 VfM를 유지했는지 점검하고 사업의 성과를 측정하는 차원에서 진행한다.
PSC와 AFP를 구성하는 요소는 동일하게 사업원가 (Base Cost), 금융비용 (Financing Cost), 보유위험프리미엄(Retained Risk) 그리고 기타비용 (Ancillary Cost)으로 돼 있다.
Base Cost는 간단하게 공사비라고 생각하면 좋을 듯하다. 실제 공사를 위한 시공비와 설계비, 부지확보를 위한 비용 등을 의미한다. 일반적으로 생각할 때, 입찰 과정에서의 경쟁과 민간 사업자의 관리 및 혁신 능력, 시너지 등이 더해져서 PSC보다 더 낮은 금액이 될 것으로 예상한다. 하지만 이는 ‘민간의 효율성을 이용한 절감’이라는 요소를 사전에 반영한 것으로 보수적으로 접근하게 되면 일단은 Base cost는 $105보다 크게 잡는 것도 합리적이다. (이후에 실제 입찰을 통해서 더 낮아진 금액으로 Update 하면 된다.) 왜냐하면 민간사업자는 당초 정부재정사업보다 더 큰 리스크를 부담할 것이기 때문에 그에 합당한 Premium을 추가해야하기 때문이다.
Financing cost는 금융 조달비용으로 당연히 정부의 조달비용에 비해 민간사업자의 조달비용이 높을 수밖에 없다. 간단히 정부는 장기 국채를 통해서 거의 무위험이자율에 해당하는 비용으로 자금을 조달 할 수 있으나 민간 사업자는 Equity 투자자의 수익률, 대주단이 요구하는 이자율 등을 합한 WACC (Weighted Average Cost of Capital, 가중평균자본비용)를 반영해야하기 때문이다.
상기 2가지인 Base Cost와 Financing Cost가 정부가 민간을 상대로 계약을 할 때 쓰이는 계약금액이 되는데, RFP를 배포하기 전에 작성된 금액은 민간 사업자의 입찰가를 반영한 것이 아닌, PSC를 이용한 추정금액이므로 이를 Shadow bid(가상 입찰 대안)라고 한다.
이어서 보유 위험 Premium인 Retained Risk는 정부 측에 더 많이 존재한다. 위의 PSC에서 $52였던 Retained Risk 비용이 AFP에선 $34로 떨어진 이유는 그만큼 민간사업자에게 리스크가 전가됐다는 뜻이다. 그 리스크는 Base Cost와 Financing Cost에 녹아져 있고, 산술적으론 $52-$34인 $18이 넘어가야할 것 같지만 PPP Risk allocation의 대원칙인 '해당 리스크를 더 잘 관리할 사람이 그 리스크를 가져간다' 때문에 민간사업자가 더 잘 관리할 수 있는 리스크는 그만큼 리스크 프리미엄이 낮게 적용한다.
마지막으로 Ancillary Cost는 사업을 추진하는데 필요한 관리나 거래비용을 의미한다. AFP의 비용이 더 높은 이유는 정부 입장에서 민자사업을 관리하기 위해 추가되는 관리 포인트들과 인력, 그리고 내·외부 전문가에 의한 사전 실사(Up-front due diligence)에 대한 비용을 반영하여야하기 때문이다.
여기에 Competitive neutrality, 우리말로는 ‘공정한 비교를 위한 조정항목’이 추가되야 한다. 이 항목의 대표 요소는 세금과 보험프리미엄이다. 민간사업자는 사업을 추진하면서 세금을 내는데 이는 정부의 수입원이 된다. 따라서 AFP에서 발생할 세금은 PSC에선 발생하지 않는 이득이므로 이를 PSC에 합산해야 한다. 보험 비용도 마찬가지이다. 예를 들어 대주가 차주인 민간사업자에게 사업 리스크에 대한 보험을 요구하면 보험 프리미엄이 발생하는데, 정부가 추진할 경우 그 부분이 없어지므로 (이를 Self-insured라고 표현한다.) 이 부분도 PSC에 적용 한다.
위에서 언급한 모든 것들은 정량적 VfM 분석(Quantitative VfM analysis)에 해당된다. 정성적 VfM (Qualitative VfM)도 존재한다. GTA A노선 보고서에서는 크게 서비스의 질 향상, 계약 체결 및 관리의 효율성, 위험분담 효과, 경영효율성 및 경제적 파급효과를 언급했다.
대림산업 김재연 대리ㅣ글에 대한 의견은 이메일(laestrella02@naver.com)로 부탁합니다.
