[인프라 설명해주는 남자들-23]성공적인 PPP 프로젝트 관리
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[인프라 설명해주는 남자들-23]성공적인 PPP 프로젝트 관리
  • 엔지니어링데일리
  • 승인 2019.06.18 16:35
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이번에는 Global Infrastructure Hub(이하 GIH)에서 지난 10년 (2005~2015)동안 Financial close가 된 프로젝트 3,700여개를 조사하여 분석한 자료를 공유하고자 한다. GIH의 Seinor Manager인 Morag Baird는 본 조사를 통해서 프로젝트 성공을 위한 중요 요소들을 발굴하여 소개했다.

PPP는 정부와 민간 사업자 간의 장기 계약으로 신규 건설이나 재건(Rehabilitation), 금융 및 운영 등과 같이 정부로부터 전가된 상당 부분의 리스크를 민간 사업자가 계약기간 내내 관리하는 구조이다. 이런 접근법은 유럽이나 미국, 아시아, 아프리카 등 전 세계적으로 활용되고 있고 일반적으로 영국이 PPP 개발의 선두주자로 알려져 있다. 하지만 수 많은 PPP 프로젝트가 시행된, 가장 큰 시장은 브라질과 인도이다.
2005년부터 2015년까지 사업비 기준으로 가장 큰 PPP 사업의 대부분은 교통 부문(Transportation sector) 인데 1조원을 넘는 사업도 존재한다.
PPP의 핵심은 리스크를 정부와 민간사업자가 어떻게 나눌 것인지 하는 문제로 이를 협상하는데 많은 공을 들인 후에야 Financial close에 도달할 수 있다.
Financial close가 된 이후, 협상에 참여했던 많은 이해관계자들이 그들의 다음 프로젝트로 넘어가면서 엄청난 양의 계약 문서를 정부에게 넘겨주는데 만약 프로젝트가 Financial close 이후 잘 관리되지 못한다면 계약 당시에 합의한 리스크의 분배는 심각하게 틀어지고 아무리 구조화가 잘된 사업도 끝은 좋지 않을 수 있다.
정부는 민간 사업자에게 해당 인프라 사업에 관련된 많은 리스크와 부담을 전가하였기 때문에 이를 관리하기 위한 자원을 덜 투입해도 된다고 생각하는데 이는 순진한 낙관주의이고 오해이다. 정부는 능동적으로 PPP 계약을 관리해야하고 계약 담당자들은 정부에게 여전히 남아 있는 리스크 (사회적 리스크나 계약 상대자 리스크 등)를 포함하여 사전에 합의된 리스크의 분배가 잘 지켜지도록 관리하여야 한다.

GIH에서 검토한 프로젝트들의 대부분은 현재 진행 중이며 대부분 계약 중 타절되지 않았으나 절반 이상이 계약 후, 최초 11년 안에 재협상을 진행하였고 1/4는 분쟁을 위한 Formal notice가 발급되어 있는 상태이다.

성공적인 PPP의 관리를 위한 주요 사항은 다음과 같다.

○ Transitions : 모든 PPP 프로젝트는 Financial close부터 hand-back까지 여러 과도기가  존재한다. 각각의 과도기에는 불가피하게 많은 변화를 수반하는데, 이때 이 변화를 잘 관리하지 못하면 이 기간에 발생한 문제는 프로젝트 생애주기 동안 계속 될 수 있다.
○ Performance Monitoring : PPP 계약을 맺은 정부부처는 프로젝트가 사전에 약속된 수준으로 서비스를 제공하는지에 대해 프로젝트 회사를 지속적으로 모니터링 하여야 한다. 그러기 위해선 프로젝트의 시작부터 서로 합의한 프로젝트 주요 성과 지표(Key Performance Indicator) 들을 정립하여야 하는데, 야심찬 KPI를 달성은 민간 사업자로 하여금 인센티브를 얻기 위한 좋은 동기가 될 수도 있다. 조사에서 약 20%의 분쟁이 KPI나 성과에 대한 모니터링에서 발생하였다.
○ Disputes : PPP의 복잡함과 장기 계약이라는 특수성을 고려할 때, 계약기간 동안 분쟁이나 불협화음이 발생한다는 것은 이상한 일이 아니다. 분쟁이 발생하였을 때 양 당사자는 이를 빠르고 경제적인 방법을 이용하여 처리하여야 한다. 조사의 표본이 되는 프로젝트 중 25%는 이미 분쟁을 위한 Formal Notice가 발급되어 있었으며 대부분 Financial close 이후 최초 4년 안에 발생하였다.
○ Renegotiation : 조사 자료에 따르면 Financial close이후, 최초 10년 안에 45%의 프로젝트가 재협상을 하였는데 그 중에서도 교통 부문의 프로젝트가 가장 높은 비율을 차지한다. 재협상은 외부 요인 변화에 대한 대응과 보다 나은 성과를 만들 기회를 제공하기 위해서 필요할 수 있다. 그러나 이는 동시에 사업 추진의 투명성을 감소시키고 경쟁 입찰 과정의 신뢰도나 효율성을 위협할 수 있으므로 적절하게 제한 및 관리 되어야 한다.
○ Stakeholder management : PPP에는 당연히 많은 이해관계자가 속해있다. 따라서 프로젝트의 성공 여부는 최종 사용자 및 산업 그리고 지역공동체와의 좋은 관계에 영향을 받는다. 이는 본 조사에서도 큰 부분을 차지하는데 이해관계자와의 능동적인 관계 유지는 보다 나은 프로젝트 성과를 만드는데 기여한다. 미국의 I-495 Express Lane Project가 좋은 예이다.
○ interface with other projects and agencies : 정부와 다른 인프라 서비스의 제공자와의 관계 및 의사소통도 중요한 이슈이다. 주요 인프라는 거의 독자적으로 존재할 수 없기 때문이다. 필리핀 PPP 센터의 프로젝트 개발 및 입찰 평가 절차에서는 주변 혹은 경쟁 프로젝트에 대한 인식을 평가 항목에 넣어 이런 리스크를 초반부터 줄이려고 하고 있다.
○ insolvency : 프로젝트 회사 자체의 파산은 3%에 그치지만 주요 협력업체의 파산은 그 2배(7%)나 된다. 파산한 협력업체가 발생한 경우, 프로젝트 회사는 이를 대체할 회사를 최대한 빨리 찾아야 하는데, 프로젝트 회사와 함께 적절한 대안을 선정하는데 협력하는 것은 프로젝트나 계약을 한 정부 부처 입장에서도 원하는 일이다.

조사에 따르면, 사업 초기 이슈들을 빠르게 처리하고자(Fast-track issues) 하는 압박은 오히려 사업을 지연 시키는 주요 요인이 될 수도 있다. 분쟁 원인들을 보면 “Environmental and social” 요소가 17%, “Land acquisition and settlement”가 11%를 차지한다.
PPP는 당연히 전 세계적인 인프라 투자의 Gap을 매우는 중요한 역할을 하고 있으며, PPP를 잘 적용하려면 정부나 민간 사업자 양쪽의 충분한 역량을 이용해야한다. 단지 Financial close가 되었다는 기쁨 이후에 프로젝트가 스스로 잘 흘려 갈 것(Cruise control)이라고 생각하지 않는 자세가 중요하다.

이러한 프로젝트 계약/사업 관리는 이미 다른 편에서 소개한 VfM와도 연관이 있다. VfM가 PPP를 전통적인 재정 사업의 대안 조달 방식으로 선택하는 핵심 요인이라는 것을 감안할 때, Financial close 및 PPP 계약을 맺을 당시에 결정된 VfM를 사업 마지막까지 유지하는 것이 PPP의 성공이라고 정의할 수 있겠다.
호주 Queensland Reconstruction Authority는 이러한 개념을 VfM Assurance Framework이라는 개념으로 정립해두었다. Quality Control이 결과물에 대한 평가라면 Assurance는 과정에 대한 내용으로 진정한 PPP의 성공을 위해서는 사업발굴부터 Financial close 및 계약까지의 화려함만큼이나 계약 종료까지의 조용하고 기나긴 과정을 잘 관리하는 노력 또한 필요하다.

 

대림산업 김재연 대리ㅣ글에 대한 의견은 이메일(laestrella02@naver.com)로 부탁합니다.

VfM Assurance Framework(출처 :“Value For Money Strategy” Queensland Reconstruction Authority)
VfM Assurance Framework(출처 :“Value For Money Strategy” Queensland Reconstruction Authority)

 


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