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[인프라 설명해주는 남자들-⑫]PPP 프로젝트의 리스크에 대해서
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승인 2019.01.10  16:44:43
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PPP에서 리스크 관리는 "사업과 관련된 여러 리스크를 더 잘 관리할 수 있는 자가 그 리스크를 부담함으로써, 리스크 Contingency(리스크에 따른 예비비)를 낮추고 전체 사업비를 절감하여 재정사업보다 더 큰 VfM 취한다."는 것을 기본으로 한다.

PPP는 건설 뿐 만 아니라 운영을 통한 미래 현금흐름을 기초로 수익 모델을 구축, 주로 프로젝트 파이낸싱이라는 금융기법을 통해 사업을 추진하고 여기에 관련된 다양한 이해당사자들이 각각의 위험요소들에 대한 경감 방안을 검토한다. 사업의 특성별로 잠재적인 위험요소가 상이하고 그에 따라서 각각의 리스크 중요도나 규모도 천차만별이지만 PPP 리스크를 크게 분류하면 PPP 그 자체인 '프로젝트 리스크'와 사업이 존재하는 지역의 '국가 리스크'로 나눌 수 있다.

이번 글에서는 프로젝트 리스크와 국가 리스크에서 중요한 부분을 차지하는 몇가지를 정리해보고자 한다. 우선 프로젝트 리스크에는 크게 완공(Completion) 리스크, 성능(Performance) 리스크, 운영(Operation) 리스크, 환경(Environmental) 리스크가 존재한다.

완공 리스크는 공사기간에 잠재적으로 가장 큰 비용을 발생시킬 수 있는 리스크이며, 대부분의 경우 시공사에게 Variation이나 설계변경이 매우 제한되는 Fixed Lump sum EPC계약을 통해서 전가된다. 사실 공사기간에는 수많은 자원과 자본이 단기간에 투입되기 때문에 당초 예측 불가능한 리스크가 (예를 들어 노무자 파업이나 질병 등과 같은) 발생할 수 있다. 이를 모두 시공사에게 부담시키는 것은 그만큼 리스크 프리미엄을 높이는 결과를 초래하기 때문에 비싼 형태의 리스크 관리 방식이라고 할 수 있다. 때문에 2017년 2번째 FIDIC Silver book의 Guide에는 다음과 같은 문구가 존재한다.

During Recent years it has been noticed that much of the contraction market requires a form of contract where certainty of final price, and often of completion data, are of extreme importance. Employers on such turnkey projects are willing to pay more – sometimes considerably more – for their project if they can be more certain that the agreed final price will not be exceeded.
출처 : Conditions of contract for EPC/Turnkey Projects

다만 위의 Silver book 탄생 배경에서도 언급 하였듯, 장기간의 운영기간 및 자금조달이 연관되어 있는 PPP 사업에서는 더 비싼 비용을 지불하더라도 어느 정도 예측 가능한 공기와 공사금액을 정할 수 있다는 것이 충분한 가치가 있다고 시장에서는 여기고 있는 것 같다. 완공 리스크 프리미엄을 낮추기 위한 대안으로는 프로젝트 회사가 시공사와 밀접하게 연계하되 그 리스크의 일부를 프로젝트 회사가 가져가는 것이 존재할 수 있으나 섬세한 구조화와 프로젝트 회사의 역량이 요구될 것이다.

성능 리스크는 금융약정시 제시된 현금 흐름을 발생시킬 수 있는, 인프라 시설의 성능이 약속된 수준을 달성하는지에 대한 리스크이다. 이는 운영자나 공급자, Off-taker의 요구조건 및 법이나 규제도 만족시켜야만 한다. 이런 성능 리스크는 보통 시운전 테스트나 하자보수의 실행, Performance L/D와 같은 형태로 시공자에게 전가되고, 시공자는 EPC계약에 그 리스크 비용을 반영한다.

운영리스크는 완공 후 운영기간 동안 발생하는 리스크를 의미하며 장기간의 운영 및 유지보수 계획이 그에 해당된다. O&M 위한 운영자, 공급자 및 Off-taker와의 계약을 통해서 리스크를 전가하는 방식은 프로젝트 회사가 담당하는 것 (예를 들어, SPC의 일부인 OI가 직접 운영기간 동안 인력을 고용하고 운영하는 등)에 비해 비싼 리스크 관리 방식일지는 모른다. 하지만 대주단의 원리금 상환의 대부분이 운영기간 동안 발생하기 때문에, 대주단은 원리금 상환이 불가능한 경우 그에 대한 책임을 질 당사자를 지정하는 것을 선호한다.

마지막으로 환경 리스크는 사업장이 존재하는 ‘부지’에서 발생 가능한 리스크이다. 아무리 프로젝트 회사가 사업 부지를 오래 보유하고 있다 하더라도 건설 기간에 발생할 수 있는 환경적인 리스크를 100% 알 수는 없기 때문이다. 대부분 이 리스크는 EPC 계약과 함께 시공사에게 전가 되지만 앞서 보았던 2017년 2번째 FIDIC Silver book의 Guide에는 다음과 같은 문구가 있어, 시공사와 프로젝트 회사 간의 리스크 할당에 대해 고민하도록 하고 있다.

These Conditions of Contract for EPC/Turnkey Projects are not suitable for use in the following circumstances:
- If there is insufficient time or information for tenderers to scrutinise and check the Employer’s Requirements or for them to carry out their designs, risk assessment studies and estimating;
- If construction will involve substantial work underground or work in other areas which tenderers cannot inspect, unless special provisions are provided to account for unforseen conditions or
- If the Employer intends to supervise closely or control the Contractor’s work or to review most of the construction drawings.
출처 : Conditions of contract for EPC/Turnkey Projects

국가 리스크에는 정치적 리스크와 시장 리스크가 있다.

정치적인 리스크는 일반적으로 어떤 민간 기업이든 프로젝트 회사든 부담할 수 없는 리스크이기 때문에 정부가 부담한다. 혹은 일부 민간 기업이 이런 리스크를 부담하는 경우도 있으나 이 경우 사업비에 그만큼의 리스크 프리미엄이 더해지기 때문에 상업적으로 타당하지 않게 될 수도 있다. 일부 정부에서는 정치적 리스크를 단순히 해당국에서 사업을 하기 위한 타당한 투자라고 생각하며 다른 사업과 다르게 PF 사업에서만 이런 리스크를 정부가 부담하는 것이 공평하지 않다고 할 수도 있다. 하지만 리스크를 더 잘 부담할 수 있는 자가 그 리스크를 가져간다는 기본 원칙을 통해 보면 해당국의 정치적인 리스크는 정부가 부담 하는 것이 더 타당해 보인다. 이런 정치적인 리스크의 일부는 World bank PPP 가이드에서 MAGA (Material Adverse Government Action) 라고 별도로 분리하고 정부가 부담하도록 권장하고 있다.

시장 리스크는 시장 가격의 변동으로 발생할 수 있는 사업비 및 매출의 변동이다. 프로젝트 회사는 이런 리스크를 감당할 수 없기 때문에 각각 분리하여 다른 계약을 통해 전가를 하게 되는데 EPC나 Off-taker 계약 등이 해당된다. 선진국의 경우는 이 시장 리스크를 민간 회사가 부담하지만 개발도상국에서는 사용자에게 부담하는 경우가 더 많다. 그 중에서도, 건설기간 및 운영기간의 시장리스크를 각각 EPC와 O&M 으로 전가한 후에 남는, 수요(Demand) 리스크는 장기간의 판매 계약이 없는 이상 불안정한 매출 및 미래 현금 흐름과 직결되고 이는 프로젝트 회사의 리스크로 남게 된다. 그 때문에 글로벌 PPP 사업의 많은 부분이 안정적인 매출을 보장해줄 Off-taker가 존재하는 에너지 Sector에 집중되어 있다. 이런 Demand 리스크를 넘어 사업을 일으키기 위해서 정부는 MRG나 A/P 방식과 같이 프로젝트 회사의 수요 리스크를 줄이고 금융 조달 타당성(Bankability)을 높일 수단을 제안하기도 한다.

PPP 리스크를 가장 효율적으로 분배하는 것이 PPP 사업의 핵심이며 이를 PPP Cycle에서는 Structuring 이라고 한다. PPP Cycle 중에서 Appraisal 단계 후, Contract drafting 전에 실시하는데 이 과정을 통해서 어떤 리스크를 어떤 계약을 통해 누가 가져갈지 정하게 되는 것이다. 하지만 매번 모든 프로젝트에서 하나부터 열까지 리스크 식별, 평가 및 분배하는 데에는 너무 많은 시간과 노력이 들기 때문에 Global Infrastructure Hub(GIH)에서는 미리 리스크를 어떻게 분배하면 합리적인지 프로젝트 종류별로 Risk Matrix 표준을 제시하고 있다.

   
▲ Transportation – Toll road (DBFO) 에서의 Risk Matrix (출처 : Allocation Risks in Public-Private Partnership Contracts, 2016 edition – GIH)


 대림산업 김재연 대리ㅣ글에 대한 의견은 이메일(laestrella02@naver.com)로 부탁합니다.
 

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